Vierduizend docenten erbij, kleinere groepen, meer contacturen, intensievere begeleiding. Het afschaffen van de basisbeurs in 2015 was pijnlijk, maar studenten zouden er beter onderwijs voor terugkrijgen. Of de 2,5 miljard euro die tot 2024 vrijkomt ook aan de beloofde onderwijsverbeteringen wordt uitgegeven, staat na vijf basisbeursloze jaren nog steeds niet vast.

Een universiteit en zestien hogescholen hebben nog geen goedgekeurd bestedingsplan. Daardoor is de bestemming van veertig procent van de basisbeursgelden nog niet duidelijk, blijkt uit onderzoek van Folia, het nieuwsmedium van de UvA. Vandaag debateert minister Ingrid van Engelshoven met de Tweede Kamer over de basisbeursgelden. 

Gaten dichten

Om te voorkomen dat de basisbeursmiljoenen gebruikt worden om gaten in de begroting te dichten of om de reserves te spekken, is in 2018 afgesproken dat elke universiteit en hogeschool een kwaliteitsplan zou opstellen. In dat plan moet duidelijk worden aangegeven waaraan zij het extra geld willen uitgeven en hoe dat bijdraagt aan beter onderwijs.

Bij het maken van die keuzes moeten studenten en docenten in medezeggenschapsraden worden betrokken. De Nederland Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) die de kwaliteit van alle opleidingen in het hoger onderwijs keurt, beoordeelt of de plannen uitvoerbaar en controleerbaar zijn. Maar de minister neemt uiteindelijk het besluit over de kwaliteitsbekostiging.

Vanaf volgend jaar krijgen universiteiten en hogescholen hun deel van het basisbeursgeld alleen als hun kwaliteitsplan is goedgekeurd. Van Engelshoven wil de instellingen nog een jaar respijt geven.  

Zeventien herkansers

Als alles volgens plan was verlopen, had het leeuwendeel van de universiteiten en hogescholen nu al zo’n realistisch en controleerbaar kwaliteitsplan gehad. Hooguit twee of drie instellingen zouden niet in een keer door de NVAO-keuring komen en een herkansing nodig hebben, was de verwachting. Maar dat blijkt een grove misrekening.

Uit documenten die de minister begin deze maand naar de Tweede Kamer stuurde, blijkt dat minstens zeventien instellingen hun huiswerk moeten overdoen: Tilburg University en maar liefst zestien van de zesendertig hogescholen, waaronder de vijf grootste. De negatieve besluiten over de kwaliteitsplannen van de Hogeschool van Amsterdam, de Hogeschool Utrecht, de Hogeschool Rotterdam en de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen zijn al openbaar. Fontys tekende officieel bezwaar aan tegen het negatieve besluit, maar dat is eind mei verworpen.

De enige hogeschool met meer dan dertigduizend studenten die zonder kleerscheuren door de NVAO-keuring is gekomen, is Avans, de Brabantse hogeschool die al jaren bovenaan staat in alle kwaliteitsranglijstjes.

De NVAO-commissie die de TU/e in november vorig jaar visiteerde voor de Instellingstoets Kwaliteitszorg (ITK) onder leiding van de Twentse hoogleraar Ramses Wessel heeft toen goed naar de kwaliteitsafspraken gekeken, en naar de projecten die daaraan moeten bijdragen. Ook de financiële verantwoording daarvoor is toen onder de loep genomen. De commissie had er niets dan lof voor. “De plannen sluiten goed aan bij de bestaande visie, en bij het maken van de keuzes is de medezeggenschap voortdurend betrokken, waardoor de plannen ook breed gedragen worden”, vertelde Wessel destijds.

Over de plannen zelf concludeerde de commissie dat die "concreet en realiseerbaar zijn" en dat ook de monitoring ervan goed op orde is. “Heldere budgettering, een helder monitoringsproces en goede connecties tussen alle afzonderlijke projecten die er draaien. Ze zijn duurzaam ingebed in de al bestaande processen."

Het positieve eindoordeel van de NVAO werd in april bekend gemaakt. In het Jaarverslag van de TU/e over 2019 is heel hoofdstuk 3 (pagina 35 t/m 40) gewijd aan de kwaliteitsafspraken en de studievoorschotsmiddelen.

Voorinvesteringen

Uit de NVAO-rapporten blijkt dat kwaliteitsplannen worden afgekeurd omdat het instellingen niet lukt hun verbeteringsplannen te vertalen in concrete acties. Veel hogescholen willen meer docenten aanstellen om de zogeheten staf/student-ratio te verbeteren. Maar dat doel is te vaag, vinden de NVAO-deskundigen. Zij willen weten hoe die extra docenten het onderwijs gaan verbeteren. Wat in alle afgekeurde plannen ontbreekt, is een aan die concrete doelen gekoppelde meerjarenbegroting die ervoor zorgt dat vastgesteld kan worden waar het basisbeursgeld blijft.

Dat is precies het manco waarop de Algemene Rekenkamer stuitte bij het onderzoek naar de voorinvesteringen. Vooruitlopend op het vrijkomen van de eerste basisbeursmiljoenen in 2018 beloofden hogescholen en universiteiten alvast zelf extra te investeren in het onderwijs. Tussen 2015 en 2017 zouden zij gezamenlijk 600 miljoen euro vrijmaken uit hun eigen reserves zodat studenten die geen basisbeurs meer kregen, toch konden profiteren van beter onderwijs.

De instellingen zelf zeggen dat ze 860 miljoen euro hebben vrijgemaakt, veel meer dan beloofd. Maar de onderzoekers van de Rekenkamer konden maar van 280 miljoen euro met zekerheid vaststellen dat het echt om extra investeringen ging en niet om uitgaven die al in het vat zaten. Oorzaak: veel instellingen hadden vooraf geen helder plan gemaakt waarin ze aangaven waar ze de extra miljoenen aan zouden besteden.

Tijdnood

Bij de besteding van de basisbeursmiljoenen zou dat echt anders gaan, beloofde minister Van Engelshoven meerdere malen tijdens het Kamerdebat over het Rekenkamerrapport. Als de instellingen zich in hun kwaliteitsplan niet aan de gemaakte afspraken houden, krijgen ze een jaar de tijd om hun plan te verbeteren. Als ze het daarna nog niet goed doen, krijgen ze minder basisbeursmiddelen, waarschuwde ze.

Maar de tijd om alle zeventien instellingen een jaar te geven om hun kwaliteitsplan te verbeteren ontbreekt inmiddels. Dat heeft de minister deels aan zichzelf te danken. Hoewel is afgesproken dat zij het NVAO-advies over een kwaliteitsplan ‘in de regel’ overneemt, kan zij ervan afwijken. Bij een negatief advies krijgen de instellingen daarom de kans de minister op andere gedachten te brengen. Dat lukte de TU Delft vorig jaar en daarna hebben alle andere bestuurders die mogelijkheid ook aangegrepen. Zelfs instellingen die zelf wel wisten dat hun kwaliteitsplan rammelde.

Zo reisden de bestuurders van de agrarische hogeschool Van Hall Larenstein begin februari naar Den Haag om hun zaak te bepleiten, om daar toe te geven dat ze zich eigenlijk wel in het negatieve NVAO-advies kunnen vinden en nog een jaar nodig hebben om een goed kwaliteitsplan te maken. Aan de andere kant lukte het de Hanzehogeschool dit jaar de minister tot een ander inzicht te brengen en af te wijken van het negatieve NVAO-advies, dus bleven andere instellingen het ook proberen.  

Corona

Door het onverwachte grote aantal negatieve beoordelingen en de onderhandelingen die erop volgen, is er sprake van filevorming en vertraging. Twee instellingen, de VU en een hogeschool, wachten zelfs nog steeds op een besluit van de minister.

Het is duidelijk dat het niet meer lukt om voor Prinsjesdag alle herkansingen tot een goed einde te brengen. Maar veertig procent van de basisbeursmiljoenen niet uitkeren in een tijd waarin er door de corona-maatregelen toch al financiële problemen dreigen, is ook geen optie. Als het aan Van Engelshoven ligt, krijgen hogescholen en universiteiten die nog geen goedgekeurd kwaliteitsplan hebben, volgend jaar toch hun deel van de 385 miljoen euro die voor 2021 klaarligt.

De corona-pandemie komt daarbij van pas. ‘Door de crisis in verband met COVID-19 hebben instellingen meer tijd nodig om hun kwaliteitsplan af te ronden, omdat zij momenteel andere prioriteiten hebben zoals het organiseren van digitaal onderwijs’, schrijft de minister aan de Tweede Kamer.

Als ze haar zin krijgt is eind volgend jaar de bijna 1 miljard euro basisbeursgeld die sinds 2018 is vrijgekomen, verdeeld, terwijl een derde van de kwaliteitsplannen nog niet op orde is. Of die honderden miljoenen aan intensiever en kleinschaliger onderwijs zijn besteed, is dan niet meer te achterhalen. De Tweede Kamer bespreekt het voorstel vanmiddag.

Dit artikel is gebaseerd op documenten over kwaliteitsafspraken die sinds 2016 naar de Tweede Kamer zijn gestuurd; verslagen van Kamerdebatten, beoordelingen van kwaliteitsplannen door de NVAO, de besluiten van de minister over kwaliteitsplannen die zijn gepubliceerd op de site Kwaliteitsafspraken Hoger Onderwijs en achtergrondgesprekken met tientallen betrokkenen. De productie is mede mogelijk gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en de medewerking van verschillende universiteits- en hogeschoolmedia, waaronder Cursor.